黄奇帆治下的重庆是中国经济一个非常独特的范本——在高速增长的GDP和价格平稳的房地产之间取得了不同寻常的平衡。

上周，黄奇帆现身复旦大学，以《关于建立房地产基础性制度和长效机制的若干思考》为题，进行了长达两个小时的分享。内容分两大部分，第一部分系统地指出了中国房地产存在的10大失衡，第二部分提出了5个方面的制度安排。

在国内经济中，目前对房地产的土地供应有失衡之处。一二线城市土地供不应求，房产开发量供不应求，这些地方只够卖三四个月，而且是在限卖限购的情况下，不需要去库存；有些地方是三年四年都卖不掉。

5个方面的长效机制，分别是：土地、金融、税收、租赁市场、地票制度。

一、房地产和实体经济存在十大失衡

习近平总书记在去年底中央经济工作会议上明确指出：“当前，我国经济运行面临的突出矛盾和问题，根源是重大结构性失衡，主要表现为实体经济结构性供需失衡、金融和实体经济失衡、房地产和实体经济失衡。”

这三大失衡中，房地产和实体经济失衡尤为突出，我认为，主要表现在十个方面：

（一）土地供需失衡

宏观上看，我们国家有一个判断，为解决中国13亿多人的吃饭问题，至少需要18亿亩耕地，这是必须守住的底线，是国家安全所在。为此，为国家战略安全计，我国土地供应应逐步收紧，2015年供地770万亩，2016年700万亩，今年计划供应600万亩。土地供应总量减少了，房地产用地自然会更紧一些。“地少人多”，这是我们国家的国情，城市发展中必须把握国情，加强土地的集约节约利用，提高土地的利用效率，实现土地资源的优化配置。

结构上看，国家每年批准供地中，约有1/3用于农村建设性用地，比如水利基础设施、高速公路等，真正用于城市的只占2/3，这部分又一分为三：55%左右用于各种基础设施和公共设施，30%左右给了工业，实际给房地产开发的建设用地只有15%。这是2/3城市建设用地中的15%，摊到全部建设用地中只占到10%左右，这个比例是不平衡的。相比欧美国家工业用地一般占城市建设用地的15%，商业和住宅类住房用地一般占25%左右的情况，我们工业用地配置显然占比太高，挤占和压缩了住宅用地。

区域上看，好不容易有15%可作城市住房用地，是不是人多的城市多供应一点，人少的地方就少供应一点?政府有时是逆向调控，对大城市有意控紧一点，流入人口多土地却拿得少，中小城市反而容易得到支持，用地指标会多一点，造成了资源配置在城市间的不平衡。

（二）土地价格失衡

住房作为附着在土地上的不动产，地价高房价必然会高，地价低房价自然会低，地价是决定房价的根本性因素。如果只有货币市场这个外因存在，地价这个内因不配合，房价想涨也是涨不起来的。控制房价的关键就是要控制地价。

现在，土地升值有点畸形，原因有三方面：

其一，土地拍卖制度本身会不断推高地价。现行的土地拍卖制度，它的好处是，政府主导下的阳光作业，能够避免腐败和灰色交易，实现公平公正交易。但拍卖制有个特点，就是价高者得，实际过程就会把地价越拍越高。如果通过行政手段对土地价格进行拍卖封顶，本身又与市场化交易规则相违背。

其二，土地供应不足。在土地供不应求的情况下，拍卖地价自然会越来越高，房价也会越来越高。这是由供不应求的缺口所导致的。

其三，通过旧城改造的拍卖用地成本高也是重要原因。城市拆迁的动迁成本逻辑上会参照这个地区的房产均价来补偿，比如这个地区房价每平方米7000元，拆迁后的土地批租楼面地价一般会按照7000元作为拍卖底价。这样的土地建成商品房的价格往往会卖到每平方米1.5万元以上。

在这个意义上，如果靠旧城改造滚动城市开发，房价肯定会越来越高。总之，拍卖机制，加之新供土地短缺，旧城改造循环，这三个因素相互叠加，地价就会不断上升。

（三）房地产投资失衡

按经济学的经验逻辑，一个城市的固定资产投资中房地产投资每年不应超过25%。十年前，我在重庆分管城建时就定了这个原则，实际上这可以从国际上房地产运行的“1/6理论”中找到答案。

正常情况下，一个家庭用于租房的支出最好不要超过月收入的1/6，超过了就会影响正常生活。买房也如此，不能超过职工全部工作年限收入的1/6，按每个人一生工作40年左右时间算，“6—7年家庭年收入买一套房”是合理的。对一个城市而言，GDP不能全部拿来投资造房，否则就无法持续健康发展。

正常情况下，每年固定资产投资不应超过GDP的60%。如果GDP有1万亿，固定资产投资达到1.3万亿甚至1.5万亿，一年两年可以，长远就会不可持续。

固定资产投资不超过GDP的60%，再按“房地产投资不超过固定资产投资的25%”，也符合“房地产投资不超过GDP1/6”这一基本逻辑。这就是我在重庆工作期间，一再强调“房地产投资不要超过固定资产投资1/4”的理论出发点，实践证明也是合理的。

目前看，全国32个省会城市和直辖市中，房地产投资连续多年占GDP60%以上的有5个，占40%以上的有16个，显然偏高。总之，投资占GDP比重太大，就会不可持续。有些城市因为房子造得很多，基础设施、实体经济、工商产业没跟进，又会出现“空城”“鬼城”。

现在，一些地方固定资产投资绑架了国民经济发展，成为稳增长的“杀手锏”，大家都这么抓，比重越抓越高，失衡就会越来越重。

（四）房地产融资比例失衡

2011年，全国人民币贷款余额54.8万亿，其中房地产贷款余额10.7万亿，占比不到20%。这一比例逐年走高，2016年全国106万亿的贷款余额中，房地产贷款余额26.9万亿，占比超过25%。也就是说，房地产占用了全部金融资金量的25%，而房地产贡献的GDP只有7%左右。而且，去年全国贷款增量的45%来自房地产，一些国有大型银行甚至70%-80%的增量是房地产。

从这个意义上讲，房地产绑架了太多的金融资源，导致众多金融“活水”没有进入到实体经济，就是“脱实就虚”的具体表现。

（五）房地产税费占地方财力比重过高

这些年，中央加地方的全部财政收入中，房地产税费差不多占了35%，咋一看来，这一比例感觉还不高。但考虑到房地产税费属地方税、地方费，和中央财力无关系，把房地产税费与地方财力相比较，则显得比重太高。全国10万亿地方税中，有40%也就是4万亿是与房地产关联的，再加上土地出让金3.7万亿，全部13万亿左右的地方财政预算收入中就有近8万亿与房地产有关。

政府的活动太依赖房地产，地方政府财力离了房地产是会断粮的，这也是失衡的。

（六）房屋销售租赁比失衡

近十年，我国开发的房产90%以上是作为商品房、产权房进行买卖的，真正作为租用的不到10%。这样的市场结构是畸形的。

当前，中国房屋租赁市场有四个不足：

第一，租赁者作为弱势群体，缺乏讨价还价的能力，业主可以随心所欲随意调整租金。

第二，业主可以随时收回房屋，让租赁者朝不保夕、居无定所，稳定性不够。

第三，租房者因为没有产权，无法享有与房产紧密捆绑的教育、医疗、户籍等公共服务，不能实现与城市居民同等国民待遇。比如，租房者小孩不能就近入学，只有买了房子，哪怕只有几平方米的一个小阁楼才算学区房。户籍也是买房入住几年才能办理，租房是根本不算的。

第四，有恒产才有恒心，由于我们制度上、工作上、习惯上有这些问题，老百姓产生了一种思想意识，就是把租房作为一种短暂的、过度的、临时性的办法。我现在租房子，那是我没办法，只要有一天我稍有能耐，立刻就会买商品房、产权房。房屋租赁市场发育不足，也是一种失衡。

（七）房价收入比失衡

考虑房价与居民收入比，必须高收入对高房价，低收入对低房价，均价对均价。

有人说，纽约房子比上海还贵，伦敦海德公园的房价也比上海高，但伦敦城市居民的人均收入要高出上海几倍。就均价而言，伦敦房价收入比还是在10年以内。

我们高得离谱！一线城市房价收入比高到40左右，20多个二线城市都在25年左右。当然，也有一些小县城在5-6年左右，有的地方“空城”“鬼城”房子卖不掉的也有。大家经常说房价高，主要是一二线城市或者三线中的一些活跃城市，由于各种原因使得房价收入比高了以后产生了不均衡。

（八）房地产内部结构失衡

一线二线城市由于土地的供不应求，形成房产开发量的供不应求，其房屋库存去化周期只有三四个月，而且还是在限卖限购的背景下，一旦放开，就会无房可供。而有些城市的库存去化周期长达十几、二十个月，甚至三、四年都卖不掉，这就是一种不均衡，一种资源错配。

供不应求的城市应多供点土地，多造点房子；供过于求的地方，不应该再批地。这样，才能把错配的资源调控回来。

房地产开发是供给端的概念，不能等到市场需求失衡了才从需求端下猛药调控，一定要从供给端发力，政府和企业有比较明确预测信息来进行供给。

比如，几百万人的大城市，人均住宅面积大致在40平方米，三口之家差不多就90—120平方米。如果一个城市只有一百万人，造4000万平方米就足够了。如果现在已有2000万平方米，每年再开发1000万平方米，五年后就变成七八千万平方米，人均就有70—80平方米，肯定会过剩。

因此，规划时就要以人均40平方米作为底数，最多上下浮动10%—15%，不能由着房地产开发商蛮干。政府也绝不能短视，只图短期GDP，否则就会弄一堆烂尾楼、空城，最终经济熄火上不去。

再比如，一个城市该造多少写字楼呢?实际上，一般中等城市每2万元GDP造1平方米就够了，再多必过剩。对大城市而言，每平方米写字楼成本高一些，其资源利用率也会高一些，大体按每平方米4万元GDP来规划。

另外，商场的面积也应该基于商业零售额，差不多可按每年每平方米2万元销售值计算。如果每平方米商业零售只有1万元，那么批量零售的收入，扣除人工、水电、房租等各种费用，一定会是赔本的买卖。

因此，一定要强化城市规划的理念，不能胡乱造房，要算好投入产出。

（九）房地产市场秩序失衡

有的开发商买来土地后，在利益驱使下，将原来规划为写字楼的改为住宅，原来规划为工业的改为商业，原定容积率1:2结果变成了1：3、1:4，等等。这种现象屡见不鲜。这些行为最后都会被政府罚款，但罚不抵收，不管是开发商勾结政府官员干，还是开发商自己偷偷摸摸干，最后往往又法不责众，乱象屡禁不止。

有的开发商在销售房屋的时候，卖不掉就把房子切碎卖;或者搞售后返租，实际上是高息揽储，但老百姓觉得划算，很容易上当，一旦坏账，老百姓就找政府，最后变成社会的不稳定因素。

有的开发商在融资的时候，向银行借、向信托借，借高利贷，发债券，再到后来就把手伸向理财资金、小贷公司，在公司内部向员工乱集资，在社会上骗老百姓的钱，种种乱象层出不穷。

还有一些开发商，本应在获批土地后两年内启动、五年内完成开发的，但他们把地一直囤着，十年下来地价倒涨了十倍，什么活不干，坐享其成，转手就赚十倍。这些方面，亟需加强管理。

（十）政府房地产调控失衡

总体上，经济下行的时候，一些地方政府希望刺激房地产，就往东调;当房地产泡沫积聚的时候，政府又想稳住或者压一下，就往西调。如此一来，忽东忽西，最后只能是南辕北辙。

再有，一些地方政府习惯于采取行政性的、短期的、碎片化的措施，缺少稳定性的、长周期的、法治化的措施，也缺乏经济逻辑、经济杠杆的措施。很多时候仅在需求侧调一调、控一控、紧一紧、缩一缩，较少在供给端上进行有效的结构性调控，这是我们在调控方面的缺陷。

如果相关政策经常上上下下、变来变去，就无法形成稳定的市场预期，势必对老百姓的生活习惯、价值观念、家庭稳定带来影响，也会对金融市场和实体经济造成破坏。

二、建立房地产调控五大长效机制

那么，应该用什么样的措施来实现房地产的系统平衡呢？我们必须围绕房地产的功能定位，厘清主要矛盾，搭建四梁八柱，配套政策措施，才能实现房地产市场长期平稳健康发展。我认为当前有五项基础性制度尤为重要。

长效机制之一：土地

第一，控制土地供应总量。一个城市的土地供应总量一般可按每人100平方米来控制，这应该成为一个法制化原则。100万城市人口就供应100平方公里。爬行钉住，后发制人。

什么意思？你这个城市有本事，把人口集聚到500万，如果以前只给了你350平方公里，今后若干年内每年就逐步增加土地供应，补上这个缺口。不能根据长官意志，计划未来有城市人口500万，现在才200万，就要500平方公里，结果今后十年里真的给了你300平方公里，你300万人没来，或只来了100万人，甚至原来的200万人还走了一些人，这个土地的错配，谁负责？

土地要爬行钉住，而不是说要你去臆想调控，长官意志。这是因为，规划意图能否落地变成现实的因素，不仅仅是土地问题，还涉及产业集聚能力、基础设施配套能力、投融资匹配能力等因素。在这些因素中，土地是殿后的因素，而不应成为招商引资盲目扩张的领头羊。

总之，土地供应总量应当爬行钉住人口增加，而不是违反经济规律去逆向调控。在这个意义上，土地指标不应该各城市平均分配，而是要看谁的人口多，增长快。原则上，应按照产业跟着功能走，人口跟着产业走，土地跟着人口和产业走，形成一个比较完整的土地调控逻辑链条。这个原则言简意赅，最笨的方法可能最有效。如果把规则弄得复杂，小城市讲小理由，大城市讲大理由，弄到最后就会糊里糊涂的。

第二，控制用地结构比例。人均100平方米的城市建设用地，该怎么分配呢？不能都拿来搞基础设施、公共设施，也不能都拿来搞商业住宅。大体上，应该有55平方米用于交通、市政、绿地等基础设施和学校、医院、文化等公共设施，这是城市环境塑造的基本需要。对工业用地，应该控制在20平方米以内，一平方公里要做到100亿产值。

这方面，要向上海学习，早在90年代开发浦东时，金桥工业区规划10平方公里，当时就要求每平方公里产出至少100亿，事实上金桥工业区到2000年产出就达1500亿了。

现在一些城市，工业用地投入产出比太低，每平方公里甚至只有20-30亿工业产出，浪费太严重，一定要抠门一点，提高刚性约束，把过去太慷慨的工业用地倒逼下来。这样，就会有25平方米用于房地产开发，比过去增加供地10平方米，其中20平方米用于建商品住宅，5平方米用来搞商业开发。

够不够呢？如果1000万人的城市，1000平方公里建设用地，就可以搞50平方公里商业设施用地。200平方公里的住宅用地，相当于2亿平方米，如果容积率平均1:2，就是4亿平方米，1000万人口的城市，人均40平方米住房应当是平衡的。

因此，要改变以往为了GDP大手大脚招商搞工业，工业用地占比太高的问题，把城市用地20%用于住宅开发、5%用于商业开发，这个比例作为法制性的用途规则确定下来。

第三，控制拍卖土地价格。大体上，楼面地价不要超过当期房价的三分之一。

如果一地块周边当期房价1万元/平方米，地价拍到3300元/平方米就要适可而止，否则就会人为推高房价。“限价限价”，绝不是长官意志，自己随意限一个地价，两万限一下，三万限一下，到底限多少呢?政府不在土地上去推高房价，地价跟着房价慢慢走。当土地的供应是比较充分的、合理的、有效的时候，如果地价高了，就把政府的储备地多卖几块出来平衡一下。

还有一种情况，旧城改造，拆迁成本很高，但政府不能为了不亏本而拍高地价，应该在城郊结合部的出让土地收入中，拿出一部分来平衡，以此覆盖旧城改造成本。题内损失题外补，政府看起来是吃了点小亏，但整个投资环境好了，工商经济发展了，实体经济和房地产之间平衡了，最终这个城市会长期健康发展。

长效机制之二：金融

第一，坚决守住开发商自有资金拿地这条底线。

任何开发商拿地的钱必须是自有资金，这个规定早已有之。“地王”不断出现的背后，不仅是土地短缺、拍卖机制的问题，还和无限透支金融有关，比的是开发商的资金融通能力。所以，只要做到一切买地的钱通通不许借债，有了这道防火墙，现在M2中大量的资金就不能进入到房地产了。

一切参加土地拍卖的开发商，第一要核查的是他的资金血统，只要是借来的，就不能参与拍卖活动。这么一来，土地的恶性竞争，“地王”现象就一定会消灭掉一大半。

第二，坚决防止开发商多账户借款。

开发商在开发过程中发债券、银行贷款，算比较规范的，但有时候又是私募基金，私募基金好像是股权，但形股实债，有时候还把理财资金、高利贷弄来。如果一个开发商涉及几十上百家金融机构的债务，各种高利贷、中利贷占到全部融资的50%以上，这时就对不起了，不是政府管头管脚管到你肠胃里来，而是你的账户一目了然就是危机状态。

对这种开发商的开发运行必须提高警惕，看有没有高息揽储，有没有“一女二嫁”卖房子等违规行为。

第三，认真管好住房按揭贷款。对房地产信贷市场调控最直接、最有效的办法是，合理设定首付与按揭之间的杠杆比。

要根据不同需求层次和房价走势，实施差别化按揭制度：比如首套房二八开、三七开，二套房五五开或四六开，三套房必须全款购买，这个比例必须把握好。做到这一点，就涉及老百姓贷款情况和收入核定问题。

美国的银行数量倍于我们，大体有3000多家，但美国并不是每个商业银行都搞按揭贷款，其中房利美、房地美、联邦住房贷款银行、国民抵押贷款协会等五大房贷金融机构占到全部住房贷款的70%以上，这样老百姓按揭贷款情况一目了然。

在我国，任何银行都可以搞按揭贷款，一个客户可以在重庆工商银行按揭买房，又跑到上海建设银行按揭，还可以到海南招商银行按揭，只要短期还得了账，三个银行都会把他当成优质客户，而不会主动到其他银行核查贷款情况。

总体看，我们的银行对老百姓按揭贷款的管理是比较粗放的。收入证明上，美国、欧洲是查税单或工资单，这个不能造假，以此来核定你的按揭贷款额度。我们国家是单位出具收入证明，往往出现企业做顺水人情开假证明，更有甚者，银行直接以假图章帮助客户造假。这方面，还需要加强基础性制度建设，否则就难以管住。

长效机制之三：税收

第一，形成高端有遏制、中端有鼓励、低端有保障的差别化税率体系。

高端有遏制，就是对别墅这样的高档住宅，要实行有差别的税收政策，如果普通商品房的税率1%，那么别墅就要考虑收5%，如果三五年卖掉，交易税可以再升到8%。

中端有鼓励，就是让一般老百姓买得起自住房，比如首套房按揭贷款的钱可以抵扣个人所得税。今后税制改革应采取按揭贷款自住普通商品房抵扣所得税这类政策。这是全球通行的房产税政策。

低端有保障，就是不仅不收税，政府还帮助建好公租房，用低价格保障老百姓住有所居。

第二，适时征收房产税或物业税。

这样做有四大好处：一是健全税制。二是有效遏制投机性炒房的重要手段之一。三是由于持有环节成本提高，有助于优化资源配置，繁荣房屋租赁市场。四是对全社会住房观念、房地产理念和房屋领域的意识形态都会带来巨大调整。

总体上，房产税应包括五个要点：

(1)对各种房子存量、增量一网打尽，增量存量一起收。

(2)根据房屋升值额度计税，如果1%的税率，价值一百万的房屋就征收1万元，升值到五百万税额就涨到5万元。

(3)越高档的房屋持有成本越高，税率也要相对提高。

(4)低端的、中端的房屋要有抵扣项，使得全社会70%-80%的中低端房屋的交税压力不大。

(5)房产税实施后，已批租土地70年到期后可不再二次缴纳土地出让金，实现制度的有序接替。这五条是房产税应考虑的基本原则。

第三，研究征收土地增值税。

十八届三中全会提出，允许农村集体建设性用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。落实这一改革措施，相关的税收政策需跟进。

比如，一亩农村集体建设性用地拍出500万，怎么实现的呢?这不仅是征地成本决定的，还与配套的社会资源和投入紧密有关。国有土地出让收入，扣除征地动迁成本后，是拿去修地铁、学校等公共基础设施的。农村集体建设性同地拍出后，全部归农民和集体经济组织，显然是不合理的。

另外，对于不同区位的地块，由于使用目的的不同，有的搞金融商贸设施，有的搞学校文化设施，他们的价格是不一样的，一个拍出500万/亩，一个拍出50万/亩，对两个地方的农民和集体经济组织，也是不公平的。

现在，我国土地增值税政策还没出台，导致税收上缺少房地产土地资源类的税种。

长效机制之四：租赁市场

我国住房的租赁体系，可以分为公租房和商品租赁房两大类。

第一，完善政府公租房体系。习近平总书记曾就加快推进我国住房保障和供应体系建设强调指出，到2020年，以公租房为主体的保障性住房覆盖面要达到20%左右。

总的说，公租房建设应把握好五个要点：

(1)总量上，大体按照覆盖20%的城市人口，人均20平方米来配套，一百万人口的城市建400万平方米就够了。

(2)服务对象包括进城农民工、新生代大中专毕业生和城市住房困难户，这些对象特征明显，核定容易。

(3)同步配套医院、学校、派出所、居委会等公共服务设施和机构，一步到位。

(4)集聚区布局合理，公租房与商品房大体形成1：3搭配，学校、医院等公共设施共享，不能把公租房变成贫民窟。

(5)合理收取物业费，一般定价为同地段商品房的50%-60%，租金占低收入家庭年收入的1/6左右。

对于政府而言，公租房是不动产，商品房价格上涨，公租房租金也会上涨，建设成本是能够平衡好的。通常，公租房60%左右建设成本是贷款，租金可以把贷款利息平衡掉。像新加坡那样，五年以上的公租房，租户还可以买过去，变成共有产权房。如果这个共有产权房要出售，只能按照市场价格售卖给保障房管理部门，政府再出租给新的保障对象。如此循环往复，就能够持之以恒地做下去。

第二，培育商品房租赁市场。

对于开发商持有房屋出租，重要的不是开发商不愿意持有，而是开发商主要依靠融资的开发模式，决定了他做不了持有房子的出租者。

试想，1：9的融资，有些甚至是半高利贷，房子造好后，利息滚上去，开发商就必须尽快把房子卖掉，以回笼资金偿还贷款。从这个角度讲，开发商并不是不想持有房产搞租赁，而是受制于1：9的融资结构不得不放弃。中国商品房租赁太少，很大原因和开发商资本结构有关。

从这个意义上讲，政府首先应让开发商进入1：3的融资结构，提高开发商的准入门槛，让有资本金实力的开发商参与土地批租，不仅有利于遏制炒地现象，还有助于商品房租赁市场的发展。

此外，对搞长期商品房租赁的开发商，要形成一套激励政策，包括承租人可以使用住房公积金付租，交易税、契税、个人所得税抵扣率更高，等等。对老百姓二套房出租，也应该有鼓励政策。同时，从法律上保证租房居民与产权房居民在教育、医疗、户籍等方面享有同等国民待遇，等等。

只有建立起系统化的制度体系，我国房屋租赁市场才可能有大的发展。

长效机制之五：地票制度

我国人口多，人均耕地不足世界水平的一半。在这种背景下，我们要做好两件事：一方面，要十分珍惜国家给的土地指标，加强土地节约集约利用。与此同时，要探索建立农民进城后退出农村宅基地和建设用地的新机制。

在过去一两百年大规模城市化进程中，全世界的一个普遍现象是，各个国家和地区耕地不但没减少反而有所增加。这是为什么呢?原因在于在农村，由于居住分散，人均建设用地250-300平方米;在城市，比较集约和节约，人均用地100平方米左右。

一个农民进城，理论上讲，可以节约100多平方米的建设用地，若把它复垦，耕地必然增加。但中国农民由于“两头占地”，农村的宅基地和建设用地没退出，城市又为其匹配了建设用地，所以全国耕地总量不断减少。

怎么解决这个问题呢？地票设计要遵循三个原则：

一是要体现农村土地是集体的公有制性质；二是农民是农村改革的主体，要保护好他们的利益；三是农村土地要严格实行用途管制，城乡之间地票的交易对象是建设用地，不涉及任何耕地。

按照这三条原则，经中央批准，重庆开展了地票交易探索。

所谓地票，就是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地，复垦为耕地而产生的建设用地指标。它作为土交所交易的主要标的物，具有与国家下达的年度新增建设用地计划指标、占补平衡指标相同的功能，可在重庆市域内凭票将符合土地利用总体规划、城乡总体规划的农用地，按照法定程序征转为国有建设用地。

地票的形成和使用，有四个基本环节：一是复垦，二是验收，三是交易，四是使用。通过这个过程，农民进城了，农村闲置的宅基地和建设性用地变成耕地，被开发的城郊结合部的耕地面积小于农村复垦的耕地面积，最后全国耕地总面积就增加了。

一方面，地票制度具有反哺“三农”的鲜明特色。

第二，打破了土地资源配置的空间局限。地票作为一种虚拟的标准化交易品，具有虚拟性、票据性，也有很强的辐射性，通过土交所实现交易，可以让身处千里之外偏远地区的农民享受到大城市近郊的级差地租。

第三，赋予农民更多财产权利。增加农民收入，关键是提高农民财产性收入。

第四，支持了新农村建设。危旧房改造、易地扶贫搬迁历来是新农村建设的难题，主要的原因就是农民手里缺钱。

第五，推动了农业转移人口融入城市。通过土地复垦和地票交易，农民工进城有了“安家费”，相应的养老、住房、医疗、子女教育及家具购置等问题，都能很好地解决，无疑可以让转户居民更好地融入城市。

另一方面，地票制度可对城市房地产调控特别是土地供应发挥重要作用。

刚才讲到，近几年，国家逐步控制新增建设用地计划指标，在建设用地配置使用上又主要供给基础设施、公共服务设施和工矿仓储用地，房地产用地供给不足。地票制度可以相当程度上解决这一难题，因为地票制度形成的土地指标，是市场化指标，可以等效于国家用地指标，专门提供给开发商用于房地产开发时的征地需求，从而弥补房地产开发用地不足的矛盾。

以上这五个方面的制度化安排，按照中央的要求，把四梁八柱搭建好，形成供给侧结构性改革的长效机制，以后再逐步形成法律法规。我国应该有《房地产税法》，应该有《住房法》，应该有《房屋租赁法》，将一些基础性制度和长效机制固化下来。

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